“小康不小康，关键看老乡”，这句话生动地说明了想要解决好“三农”问题，就离不开强农惠农的好政策。

2007年，国家财政拨出10亿元专项补贴资金，通过地方财政资金的配套，对六省区五大类粮食作物保险予以补贴，积极为农业安全生产提供保障。农业保险开始走向政策性保险的快速发展之路。

　　2013年3月，国务院施行《农业保险条例》，农业保险逐步走向完善。

　　2014年1月，中共中央2014年“一号文件”中提出关于发展农业保险的指导意见，再次加大农业保险扶持力度。

　　放眼辽宁，2007年沈阳开展第一个农业保险试点，2012年农业保险已经在全省全面铺开。

　　几年来的连续性政策表明，农业保险作为一项政策性保险，以保险的形式代替直接补贴，无论对减少自然灾害对农业生产带来的影响、稳定农民增收，还是对促进农业和农村经济不断发展、保障“三农”，都起到了积极作用。但是，在农民、保险公司、农业部门三方作用下，农业保险在实践中仍存在一些问题和不足。如何化解矛盾、转化问题，是农业保险成为“三农”推手的关键所在。

　　农民：“雾里看花”的农业保险

　　开春了，家住绥中县的老杨准备到沈阳找点木工活干，可他还惦记着家里的几亩地，按照老杨的话说，“虽说几亩地挣不了多少钱，可是也得靠地吃饭。”围绕农业保险问题，老杨向记者讲述了关于他们村农业保险的事。

　　2012年夏，一场大暴雨来袭，老杨清晰地记得家里损失的那笔账。老杨告诉记者，当年那场大暴雨来势相当凶猛，加之村子离海边很近，很快雨水冲毁了庄稼。村里的耕地都是按人头计算，老杨家有4亩田地，主要种植水稻，除此还有3亩蔬菜大棚。“水稻秧苗全冲没了，蔬菜大棚也倒了。”说到损失，老杨至今很伤心。接下来，为了减少损失，就需早点把大棚修好。老杨说：“家里3个大棚长度为200米，村里几乎家家都有大棚，都需要在县里找维修工人修工棚，每个工人一天的工钱就要200元。”雇工费、材料费加上农作物的损失，老杨那年共损失了10万元。由于村里人都没有农业保险，只能靠政府补偿，“政府补偿少的可怜，全村300个大棚，一共赔了6000元钱，每家分到手还不到100元。”相对10万元的损失，简直是杯水车薪。

　　就在第二年，村里接到通知，村民可以办理农业保险。“田地每亩的保费为5.3元，大棚为每亩10元，每家的地并不多，所以也交不了多少钱。”可是即便如此，老杨告诉记者，村里参加农业保险的人并不多，在参保的人群中也多为年轻人。“很多人都认为农业保险就是个‘马后炮’，第一年下暴雨，第二年就不能了，参保也是白花钱。还有些老年人，如果遇到天灾，第二年也就不种地了。”老杨家虽然参加了农业保险，可是他也觉得农业保险没什么大用，当记者问他是否知道国家出台的《农业保险条例》时，老杨说：“别说这个不知道，就连保险能赔多少钱，我们都不知道。”

　　“吃天、吃地、吃雨水”，对于庄稼人来说，靠天吃饭是根本，可是他们也怕“人祸”。就在前不久，沈阳市东陵区接连发生两起大棚被烧事件，一个是花市大棚，一个是蔬菜大棚，损失都不小，而祸起烧荒人。面对意外带来的损失，当事人的回答皆为“像咱们这种经济作物，根本没人给保险。”一面是自然保险，大部分农民风险防范意识淡薄，存在侥幸心理，认为交了保费如果没有灾害发生，反而增加不必要支出；一面是人为保险，保险公司却因风险太大，不愿担保。两方面走向了相反的极端。

　　记者通过调查发现，农业保险普遍在农村展开，但是广大农民对于农业保险的了解和认识普遍不够。然而，随着城镇化的不断深入推进，农村居民的风险状况也在发生着不断地变化，加之农民对于风险的抵抗能力相对较弱，极容易造成农民因意外和天灾等一夜返贫、致贫等。农业保险能否成为农民的“保护伞”值得期盼。

　　保险公司：赔偿过程很难一碗水端平

　　根据相关数据显示，近年来，我国农业保险发展迅速，2013年，农业保险承保农作物达到11亿亩，占全国播种面积的45%，提供风险保障1.4万亿元，支付赔款209亿元，受益农户达3367万户。尤其在去年东北洪灾中，赔款达38.56亿元，南方旱灾赔款20亿元。我国自2007年到2013年，保险规模的增长速度达到67%，远远高于保险业同期的发展速度。

　　记者从省农业经济委员会了解到了我省目前的农业保险情况，据2011年统计数据显示，我省常用耕地面积为6128万亩，全省农户722万户。截至2013年底，全省大田作物农业保险面积达3545万亩，参保农户200万户，保费收益在9亿元以上。以上大数据意味着，全省已经有过半的耕地参与了农业保险，从几年来农业政策的连续性看，参保耕地面积及人数还会呈增加的趋势。

　　虽然农业保险总体形势良好，但是保险公司却也有苦衷。据《经济参考报》报道，自然灾害发生频繁的地区和风险高的农户愿意投保，自然灾害少的地区和风险低的农户则不愿意投保。此外，一些地方的农户虽主动上门要求投保，但只愿意选择地势低洼、年年受灾的部分农田投保，而对相对不容易受灾的农田则不愿意投保。这种典型的保险市场“逆向选择”问题使农业保险成了“不赚钱的买卖”。

　　除此之外，一位在辽宁某保险公司从事农业保险工作的负责人表示，保险定损是存在纠纷的一个重要问题，“比如去年辽东地区特大暴雨，庄稼损失比较严重，保险公司到现场进行查勘，因为这种属于普遍受灾情况，所以基本按照150%比例进行‘封顶赔付’，加之根据条例规定，保险机构不得主张对受损的保险标的残余价值的权利，也就说保险公司无权动用农民土地和庄稼，所以遇到这种情况，保险公司赔偿之后基本属于收益持平甚至亏损的状况。”

　　即使是“封顶赔付”，农民仍然不满意。这位负责人举例说，一头母猪的市场价格为2500元，如果因为疫病死亡，按照“封顶赔付”，只能赔偿1000元，农户感觉不合适，就会将病死猪以猪肉的价格卖到市场，这样也能卖到2000元左右，相比较较低的保额，农户由于缺乏法律常识，就将病死猪流入了市场，而且这种情况比较普遍。这位负责人最后说：“农业保险定损赔偿过程，不能一碗水端平，没有具体的评估机构。”

　　探究：什么削弱了农民参保的积极性？

　　北京盈科(沈阳)律师事务所律师李大超表示，首先应该确定农业保险的性质，是“政策性”而非“商业性”的。李大超认为，《农业法》中明确规定了国家正在逐步建立和完善政策性农业保险制度。同时，农业保险区别于商业保险的一个特征在于，农业保险处于无利或者微利状态，政府承担着相应的责任。从《农业法》、《保险法》以及中央历年的“一号文件”等相关法规和文件来看，农业保险属于“政策性保险”范畴。

　　其次，则是农业保险可以保哪些风险？农业的风险可分为四类：一是自然风险，即由自然灾害(包括农作物病虫害等)造成的欠产歉收，主要表现为区域性、难以预见性的特点；二是市场风险，主要指因农产品市场价格波动导致农民收入的减少；三是社会风险，是指由于个人或团体的社会行为不当所造成的风险；四是制度风险，即制度在变革过程中，由于其结果的不可预见性，使制度的实际收益与预期收益发生背离的可能性。一般而言，农业保险主要是保前两种风险，即自然风险和市场风险，其中对自然灾害的保险最为普遍和重要。它将财政手段与市场机制相对接，实际上是一种政府救灾方式，提高财政资金使用效益，有效分散农业风险，进而促进农民收入可持续增长。因此在我国，政策性农业保险一经提出，便成为农村地区一种基本的保险方式。

　　“根据上述农民经历的案例来看，农民对于农业保险意识相对淡薄。”李大超说，根据2013年3月1日实施的《农业保险条例》第三条：农业保险试行政府引导、市场运作、自愿自主和协同推进的原则。同时，第十九条指出，对于拟定农业保险条例需要有农民代表参与提出意见才能够拟定。上述条例内容都是在保障农民的合法权利。

　　李大超说：“实际情况是保险业务并非农民自己办理，通常以村组为单位的形式，把保险材料交到乡镇统一办理保险。理赔过程也先向村里汇报，这样实际违背了农业保险自愿的原则。加之农民保险知识缺乏，农业保险存在单方面不平等条款，农民投保后很难在遭受损失后得到保险公司赔偿，这些都削弱了农民参保的积极性。”

　　“在提高农民对于农业保险意识的同时，政府还应该多倾听农民关心的问题。”李大超说，“比如经济作物参保的问题，就像前不久沈阳市东陵区农民遇到烧荒者将花窖损毁的问题，对于农民造成的巨大损失，相关部门应该考虑适时建立经济作物保险体制。”

　　记者在询问省保监局时，一位负责人也表示，曾有不少农民咨询是否经济作物可以参保的情况。李大超表示，农民对于经济作物保险的热情很高，但是由于经济作物风险较大，甚至商业保险都不愿意承担保险业务。

　　出路：建立巨灾风险机制和加快立法是关键

　　在前不久召开的十二届全国人大二次会议上，全国人大代表、中国保监会主席项俊波在谈到农业保险时表示，提出农业保险目前存在一些弊端。一是农业保险还没有形成巨灾保险机制，二是少数地方保险机构存在虚假承保、虚假理赔等方式骗取财政补贴等行为。

　　李大超进一步举例说，目前农业保险理赔主要以洪涝灾害为主，而这种灾害造成的损失相对较大，保险公司理赔数额也大，这就造成了有些保险公司难以承担巨额的保险赔偿，有的公司甚至会因为农业保险赔偿导致关门。根据上述情况，李大超认为，建立农业保险巨灾风险机制是十分必要的，以法律的形式呈现，形成政府、保险公司合力的分摊机制，才能够实现农业保险的健康发展。他同时援引一位农业专家对于农业保险建立巨灾风险机制的看法：“但巨大支农需求与有限财政资源之间的矛盾将长期存在，农业保险只有引入市场机制，以有限的政府财力撬动无限的社会资源，才能满足广大农民日益增长的抵御风险和保险需求。”

　　李大超认为，农业保险各方存在问题，根本原因是有关农业保险的法律法规缺失。“农业保险有待早日立法，只有完整的法律法规才能够对政策性农业保险予以规范，同时对于各地不同的农业情况因地制宜的制定地方农业保险条例。通过立法，对农业保险的性质、保障范围、经营原则、政策性业务与商业性业务的界定、经营主体的组织形式、参与主体、收益主体以及相关的权利和义务等问题加以明确，从而做到有法可依。”